3月7日下午，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局，一个全新的机构即将诞生。

此前，数据管理存在“九龙治水”情况，组建国家数据局，或将有利破解目前数据流通利用中的难点，为数据要素市场建设提速。

在不少业内人士看来，组建国家数据局有利于破解目前数据流通利用的困境，快速推进数据要素市场建设。

数据要素价值凸显，具体数据发展将如何推进？如何平衡发展与安全？

解决数据分散治理问题

数据被视为数字经济时代的新生产要素，近年来中央、地方不断推进数据要素市场建设。2022年12月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）出台，明确了坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线，初步形成数据基础制度的“四梁八柱”。

“组建国家数据局是国家对实施数据发展战略的重要举措，彰显了国家对数据的生产要素和资源属性的认知更为深入，以及对落实‘数据二十条’的精神、原则和举措的战略安排。”中国政法大学教授、博士生导师李爱君接受21世纪经济报道记者采访表示。

推进数据发展必须要解决体制机制桎梏。数据管理一定程度上存在“九龙治水”的情形，曾有十三届全国政协委员在专题调研中指出，一些企业反映多个政府部门拥有数据管理权限，“九龙治水”的现象较为突出，管理手段不适应。

华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕表示，数据管理涉及的部门多、范围广，过去是分散治理，涉及网信部门、工信系统、发改委、国务院办公室电子政务办、公安部等。这也导致数据分散在不同部门和各个环节。

“现在，国家要大力建设数据要素市场，此前分散的管理机制存在一定痛点，无法适应这种需求。组建国家数据局是想由其主导推进未来的制度构建和相关投资建设。”马颜昕说。

李爱君表示，此机构的设置意味着我国将迎来一个数字经济发展的新机遇，步入一个快速和科学发展的轨道。

有利于经营主体降低不确定预期

具体数据发展将如何推进？一直以来在数据监管方面，网信办主要承担安全监管职能，《数据安全法》中明确国家网信部门负责统筹协调网络数据安全和相关监管工作；《个人信息保护法》中也规定国家网信部门负责统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作。

工信部作为行业主管部门，其中信息技术发展司、信息通信管理局、网络安全管理局等也涉及数据产业发展。

国家发改委统筹数据要素市场建设，“数据二十条”由国家发改委牵头研究起草。2023年1月，国家发改委在《求是》杂志发表题为《加快构建中国特色数据基础制度体系 促进全体人民共享数字经济发展红利》的文章中指出，“我们将统筹发展和安全，通过一系列细化制度举措，扎实推进‘数据二十条’部署的各项任务落实落细，充分激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。”

此次国家数据局的组建在不少业内人士看来，是将数据要素市场建设中的发展职能与安全职能分开。

方案显示，网信办与安全无关的职能划入国家数据局。李爱君认为，这是对落实《数据安全法》和《个人信息保护法》中的安全（保护）与发展（利用）的平衡。解决了发挥数据生产要素价值，促进数字经济发展中的分工科学，职责明确、目标明确，进而实现数据要素在数字经济发展中的关键要素的价值。并且，有利于数据要素市场的经营主体降低符合国家监管成本和不确定性的预期。

如何平衡发展与安全

组建国家数据局的模式似乎与2018年反垄断执法的“一统”有相似之处。

自2008年反垄断法实施，10年间，反垄断执法分别由商务部（反垄断局）、国家发改委（价格监督检查与反垄断局）、国家工商行政管理总局（反垄断与反不正当竞争执法局）承担，分别负责经营者集中反垄断执法、价格监督检查与反垄断执法、反垄断执法职责。直至2018年国务院机构改革，组建国家市场监管总局，设置反垄断局专门负责反垄断执法。

但是数据的问题更复杂一些、涉及的部门也更广泛。马颜昕认为，国家数据局由发改委和网信办的一部分职能的合并。就描述来看，国家数据局汇聚的主要是数据要素开发和推进的职能，其主要关注的是如何利用和活跃数据要素，而非数据安全和行业数据管理等职能。未来值得关注的是如何和网信的其他行政职能（比如个人信息保护）进行衔接，协调与工信、国办电子政务办以及公安部等部门的数据相关职能。

“本次调整中并未提及国家数据局在数字政府方面的职能，也并未涉及网信办的数据安全监管与国办电子政务办的有关职能。这在综合数据管理职能的同时，也体现出了一定分工侧重。”马颜昕补充道。

此外，早在2017年、2018年各地就开始组建数据管理局，这些地方机构又该如何与“国家数据局”来协调？

马颜昕认为，首先，各地数据管理局的情况不一，有些地方的数据管理局设置在办公厅下，有些地方则是独立的，分管的范围也不尽相同，有的负责管理公共数据，有的则包括社会数据在内的整体数据。各地数据管理局的职能、权限、组织机构等比较多元。

“过去，这些数据局的一个很大的问题是没有对口上级单位，现在国家成立了数据局，可以起到业务指导作用。但具体关系还有待观察。”马颜昕指出。

围绕数据必须要回答安全与发展两个核心命题。一方面，数据必须要高效流通才能实现其价值，另一方面，数据安全是基本底线，个人信息泄露与数据安全等问题是数据要素市场建设中无法规避的。此次国家数据局的组建将重心放置在“发展”方向，但接下来发展与安全如何平衡仍待观察。

国家知识产权局副局长何志敏：建立数据知识产权制度，加快培育数据要素市场

推进数据要素统一市场建设、促进数据要素市场高质量发展已势在必行，今年全国两会期间，促进数字经济高质量发展、加快数据要素市场建设成为代表委员们的热议话题。

不过，数据要素之上的产权安排设计仍是一个全球难题。2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出数据要素市场的关键系于数据基础制度。全国政协委员、民进中央副主席、国家知识产权局副局长何志敏带来了“建立数据知识产权制度 加快培育数据要素市场”等提案。

何志敏认为，数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。从数据的无形性、非竞争性的本质特性出发，可以借鉴以无形资产为保护客体的知识产权法律制度，厘清数据知识产权所有权与公共数据持有权的界限，明确保护客体范围、授权确权程序，从而建立适应数字经济发展需要的数据知识产权保护规则。

为此他建议，一、借鉴以无形财产为客体的知识产权法律制度，尽快建立数据知识产权制度；二、赋予数据生产者一系列数据权利，激励数据收集、加工、使用和流通；三、建立第三方强制许可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益；四、建立赋权性的数据登记公示制度。

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