近日，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在接受澎湃新闻记者采访时表示，在市场和政府之间的关系上，要利用法治的手段，把政府的权力约束在法治的框架之下，避免行政性的执法和管制产生任意性运动式的做法。

谈到国内几大城市群，陆铭说，几个城市群之间已经开始形成了一些差异化发展，而且很有可能会进一步演化下去。他认为，在京津冀地区，北京的科创能力独步全国的，有非常强的优势。长三角地区是先进的装备制造、生物医药、平台经济比较强，消费服务业尤其面向整个城市群甚至国际化的消费服务业，发展不错。珠三角地区，最为可圈可点的是深圳所引领的科技企业的创新，另外就是珠三角地区的民营经济，在全国范围内横向比较是发展最好的。关于区域发展存在的差距，陆铭指出，如果看人均GDP和人均收入，不管全国范围内的地区间差距，还是南北间、东中西间，省内不同城市间的人均差距都是在缩小的。这其中最为关键的机制，就是人口更加自由的流动，是有利于促进不同地区间、城市间的人均差距缩小的。他还表示，疫情过程中暴露出来的漏洞，是改善城市治理的契机。2023年应该是中国经济全面反弹的时期，各级地方政府应该抓住这个机遇，把失去的三年补回来。

陆铭指出，2023年应该实行休养生息的政策，让企业切实感受到政府的扶持，形成更为稳定的政策预期。“只有法治才能给行政权力加上最后一道约束力，能让人民群众和企业在法治的基础上建立信心。”

【采访实录】

澎湃新闻：您认为当下区域经济最值得关注的话题是什么？

陆铭：当前我认为区域经济最值得关注的问题是，全国各地不同城市已经明显分化成了人口持续流入地区和人口流出地区。在每一个城市群内部，比较靠近中心城市或自然地理条件比较好的地方，人口是持续增长的，而在一些相对外围偏远的地区及自然地理条件比较差的地区，人口是持续负增长的。甚至有一些比较偏远的地区，不仅城市外围、郊区农村人口负增长，中心城区也出现了人口负增长。

我自己最近也一直在呼吁，区域发展的政策要调整到针对人口流入地区和人口流出地区，不同的情况要有针对性的分类施策。在人口流入地区增加基础设施、住房、公共服务这方面的供应，而在人口流出地区，要适量地减量规划发展，并盘活存量资源。同时实施更为有效的公共财政资源的转移支付。

澎湃新闻：刚刚结束的中央经济工作会议中，您最关注的是什么？

陆铭：我个人最关注的就是关于数字经济和房地产行业的一些政策导向。在提到数字经济的时候，提出支持平台企业在引领发展、创造就业和国际竞争中大显身手。我认为这一点非常重要。当前中国在国际竞争中，有一些地方、部门是有一些发展优势的。中国人口规模巨大，因此在依托大数据发展的平台经济等方面，有规模经济的优势，有利于开发新的商业模式，而且有些商业模式的确已经走到了世界的前沿。

这些平台经济能够利用依托于人口超大规模的大数据资源，产生更多的科技创新成果，中国的平台企业本身也有较强优势。因此要对这些平台经济引领创新、参与国际竞争提供好的政策环境，稳定的政策预期。

同时，还要看到平台经济创造了大量就业机会，包括在疫情冲击下，平台企业也起到了“减震器”的作用，为就业困难群体提供了就业岗位，缓解了疫情对于生活服务业的冲击。这一点，我强烈建议社会各界要充分认识到平台经济的积极作用。

关于房地产，中国房地产行业总体上来讲多年存在的问题，就是在人口流入和流出地区的供求空间错配，人口流入地人口持续增长，但是用于住宅的土地供应速度增长不够，结果就是供不应求导致的高房价，而在人口流出地曾有一段时间城镇化高歌猛进，带来城市面积的扩张和住房的库存，但是人口的流出又导致需求不足。因此，更为重要的是要看到，在人口空间大变局的过程中，房地产市场存在供求空间错配的结构性矛盾。

因此，主要的问题是要通过各类房地产企业顺应经济规律去满足人民对于居住的数量、结构、空间布局、品质各方面的多样化需求，来促进供给侧更加好地满足需求侧。不仅有利于稳定经济，而且有利于改善民生。也正因为这样的原因，过去一段时间，对于房地产行业产生不利的政策因素，应该予以实质性的调整。

对于市场的供求状况，这一次中央经济工作会议提出要因城施策，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题，探索长租房市场建设。我个人认为，这个提法就更多地从供给侧来适应需求侧解决问题，而不是一味通过控制房价、控制需求，来实现一种看上去房地产市场似乎平稳发展的结果。

澎湃新闻：近年来很多地方上马了集成电路等项目，此次中央经济工作会议提出，对于集成电路等重点领域，关键是进一步优化产业生态，重视发挥市场力量，大力支持全产业链发展。在产业向高端化迈进的过程中，政府应该注意些什么？

陆铭：个人认为，所谓发挥市场力量支持全产业链的发展，就是指在集成电路这样一些关键性的先进制造业行业，要突破“卡脖子”技术，让前端的研发、工业设计、精密零部件的制造一直到后端应用，都能够实现全产业链的自主研发和制造。这样就能突破在国际经贸交往中的“卡脖子”环节，有利于产业链的稳定和安全。

与此同时，我认为也应该看到，当前世界在有些领域里的创新，已经不是单个国家能够完全自主创新的，一些新兴领域的创新，实际上都是国际团队共同完成，我觉得也需要中国企业大胆走出去引进来，通过国际团队的合作来推动创新。

政府在支持前沿产业的发展中，不可避免地需要实施一些产业政策，但如何提高产业政策的效果，是需要仔细研究和思考的。

我想有以下几条值得注意：第一，产业政策需要强调市场竞争，不能由行政力量在实施产业政策时直接去挑选享受政策的对象，否则就有可能导致不公平的竞争，甚至有可能导致资源的浪费，事后的效果并不好。应该有更加宽泛的市场竞争策略，允许有资质的企业参与到行业的竞争中来，根据事后的研发效果、产品的性能来给予相应的鼓励。

第二就是在所有制上，产业政策要避免仅仅通过国有企业来实施，如果这样做的话，就和市场的竞争中性或所有制中性的原则相违背。应该在不同所有制企业之间实施公平竞争的产业政策。这个过程中，要有对有能力的民营企业同等的创新激励。

第三方面就是要处理好中央政府和地方政府之间的关系。一些尖端的产业政策实际上是国家层面的产业政策。在中国也只有少数几个地区，尤其是中心城市，具备引领整个国家先进产业发展的基础和能力。因此，要避免在有些产业的发展上，各个地方不顾自己的条件一哄而上。最后可能导致的是地方政府对没有比较优势的产业也加大投入，事后却发现这些投入产出的效果并不好，因为当地的基础比较薄弱。同时，如果这个政策的相关资源包含中央投入的话，地方政府也容易把当地的一些产业发展战略作为争取国家资源或政策的手段。事实上，也未见得能够真正达到国家层面的鼓励创新的效果。

澎湃新闻：2010年，中信出版社曾出版您的《十字路口的中国经济》。十多年过去了，您认为当下的中国经济是否又到了一个十字路口？对于国家经济政策、区域发展策略等，如何做选择，才能尽可能避免最差选项？

陆铭：感谢你注意到我在2010年写的那本文集。最近这些年，我每五六年就又出一本新的科普书籍，从2016年的《大国大城》到2022年的《向心城市》。我持续在谈关于中国经济的一些政策问题，尤其是区域和城市发展中的政策问题。

我觉得当前中国经济的确又站在了一个新发展阶段的十字路口，其中最为根本的问题仍然是政府和市场之间的关系问题。

从政策导向上来讲，若干年以来我们就一直在提，市场成为配置资源的决定性力量，政府更好地发挥作用，但在实施过程中，由于中国当前仍然处在转型时期，一些遗留下来的体制和政策，包括人的思想观念，仍然在影响着当下中国经济的运行。

矛盾比较突出的就是在生产要素市场上。实际上我认为这些问题中央层面都已经看到了，也一直在提相关的生产要素市场的改革，畅通国内大循环，加快建设全国统一大市场。但在实施过程中，户籍制度的改革、外来人口的市民化仍然有很大的障碍。

在土地资源的有效配置和利用中，也出现了传统的规划，还有建设用地指标的行政性配置，土地供给与对城市建设用地尤其是住宅用地的需求不相匹配。而且地方政府在最大化本地GDP和税收的导向之下，又比较倾向于尽量扩张自己本地城市开发建设的规模。如果人口增长的动力不足，又给地方带来了投资过度、债务攀升的问题，那么经济增长的质量和可持续性就受到了很大的挑战。

在资本市场上，由于国有企业和地方政府有政府信用进行背书，所以往往在金融市场上能够优先获得金融资源。相应的，民营企业在融资、投资等方面，市场的平等主体地位一直没有得到很好的保障。

在对于市场的监管方面，一种自上而下的行政监管体系结合到地方政府往往一刀切式的执行，就很可能使得某些意图很好的政策，在实施过程中变成了运动式的政策。

一段时间以来，也出现了运动式的执法管制现象，甚至出现了对民营企业的产权保护不力的问题，也影响到了企业界对于政策稳定性的预期。最近中央经济工作会议里有相应的表述，表明中央已经注意到了这样一些问题。

接下来，我想中国应该加强法治对于市场运行的保障作用，特别是在对待民营企业的政策方面，要加强法治引领。在市场和政府之间的关系上，要利用法治的手段，把政府的权力约束在法治的框架之下，避免行政性的执法和管制产生任意性运动式的做法，否则，最终有可能伤害市场经济以及民营企业对于政策稳定性的预期。

在这个意义上，中国的确处在一个新发展阶段的十字路口上。

澎湃新闻：从几个城市群来说，京津冀、长三角、珠三角和成渝地区产业最大差别是什么？这种差别的原因主要是什么？

陆铭：几个城市群之间已经开始形成了一些差异化发展，而未来，这种差异化发展很有可能进一步演化下去。

具体来说，就是沿海的三大城市群，尤其长三角和珠三角，它的经济外向程度更强一些，而成渝地区的经济更多面向国内市场。

在面向外需的市场里，因为成渝地区距离沿海的港口比较远，在一些不依赖于海运的产业方面，比如体积不是很大附加值又比较高的电子设备、芯片，或依赖网络“运输”的游戏产业、动漫等等，相对来说在这些地方发展是不错的。

在京津冀地区，北京的科创能力应该说是独步全国的，有非常强的优势。长三角地区是先进的装备制造、生物医药、平台经济比较强，消费服务业——尤其面向整个城市群甚至国际化的消费服务业——发展不错。

珠三角地区，最为可圈可点的还是深圳所引领的科技企业的创新，另外就是珠三角地区的民营经济，在全国范围内横向比较是发展最好的。

形成这种差异的原因，我认为第一就是历史所形成的基础，也包括不断的演化。比如北京的优势很大程度来自于北京的众多高等院校，以及由这些高等院校溢出到产业里的创新能力。另外就是北京的总部经济，一直到现在仍然是很多大型国有企业和金融机构的总部所在。

长三角地区，尤其是上海，在制造业的基础、国际化这方面，也有很多历史积累下来的条件。上海的高校和科研院所的实力也非常强，上海还有国家重大产业布局的功能，比如航空航天、船舶制造等这些方面。

还有一种非常重要的因素，就是地理条件。长三角和珠三角的航运条件是比中国其他城市群要好的，尤其是长江中下游的一些城市，从武汉往东，一直延伸到沿海的宁波、舟山这样的海港城市，形成比较大的城市群。借助于海运和内河航运配合的航运条件，对于参与国际竞争是非常有利的。

澎湃新闻：区域之间的差距客观存在，如何更加协调地发展？目前的障碍主要在哪里？

陆铭：当前中国区域发展存在差距，但是已经在逐步缩小。我多年来一直在强调，大家要盯住那些人均指标，不要老看总量，因为从总量来讲，经济往少数自然地理条件比较好的沿海沿江地区及大城市周围集聚，是现代经济发展的客观规律，这个在全世界范围之内都是这样。主要还是因为制造业（尤其服务业）强大的集聚效应导致的。

但在人均水平上，如果我们看人均GDP和人均收入，不管全国范围内的地区间差距，还是南北间、东中西间，省内不同城市间的人均差距都是在缩小的。这其中最为关键的机制，就是人口更加自由的流动，是有利于促进不同地区间、城市间的人均差距缩小的。

创造人口更加自由流动的政策环境，当前最主要的障碍还是传统按照行政区划进行区域和城市发展规划建设的体制与突破行政边界形成一体化发展态势之间存在的矛盾。

不管在大尺度的城市群一体化方面遇到了不同省如何进行协调的问题，还是相对小尺度的都市圈遇到中心城市如何与毗邻地区的中小城市一体化发展的问题，都涉及到了行政边界对一体化的阻碍。

再加上各个地方都在争取本地最大化GDP和税收，那么就跟一体化的发展态势有所矛盾。因此，当前最为重大的障碍如果要解决的话，就是要加快市场经济体制的建设，行政对市场经济要素流动所形成的不当干预要有更加符合市场经济规律的举措，特别是法治的约束，来避免行政力量对一体化发展态势的阻碍。

对于一些人口流出的地方，要通过有效的财政转移支付来帮助当地提供更完善的公共服务、更高品质的生活，要尽量减少欠发达地区盲目投资最后出现违背本地比较优势的情况，因为有可能导致资源的浪费，甚至引发地方政府债务风险。

澎湃新闻：如何看待行政力量，对于区域差距的影响？

陆铭：关于行政力量，要区分为中央的行政力量和地方的行政力量。从中央的行政力量角度来讲，要起到更好协调不同地区的经济发展优势互补的作用，并且要通过行政力量来推动市场化的改革。

这听起来有点悖论，但由于现在阻碍市场一体化的因素一些本身是历史遗留下来的，所以只能通过中央层面的行政力量来推进相关的新的体制建设和改革深化，这就是所谓的解铃还须系铃人。

在区域协调发展方面，重大的区域战略和政策实施、生产力布局，一些改革举措在少数地区先行先试，形成新的改革经验，这些也都需要中央层面来进行推动。在相对欠发达和人口流出的地区实施有效的转移支付，优化转移支付的数量、结构和用途，也需要中央层面用行政力量来不断探索更好的路径。

地方层面，起到另外的作用。中国在改革开放40多年里，地方政府在推进本地经济的增长过程中起到了非常重要的作用，但随着时间的推移，整个中国经济现代化水平的提高，对于规模经济和市场一体化的要求越来越高，传统的本地加大基础设施、城市建设、加大招商引资力度等政策所产生的负面后果就逐渐产生出来了。

地方各自为政，有可能导致不同地区产业结构雷同、重复建设及市场分割，一直到今天仍然是各个地方经济一体化发展的一个重要障碍，而且协调不同的省级地方政府或市级地方政府，出现了谁也不听谁的局面。

从地方政府的行为模式来说，往往比较注重经济发展短期的速度，尤其是加大投融资、加大建设规模来推动经济增长，所形成的其实都是短期的经济增长。而中国经济长期以来存在的产能过剩问题，尤其相对欠发达地区出现的投资过剩的问题，其实就跟曾经地方政府通过加大投资的方式来推动本地经济增长是有关系的。

另外，在不同的目标之间如何进行取舍的问题。当地方政府比较偏重通过拉动投资来推动本地经济增长的时候，往往对环境保护、收入均等、公共服务提供等方面就不够重视。

尤其当中国今天已经出现数量庞大的跨地区及城乡间的人口迁移的时候，地方政府面对外来人口所产生的公共服务需求就没有那么积极去响应，这也与传统计划经济时期所形成的地方治理结构、户籍制度等有关。因此，这些方面都是需要深化改革来进一步完善全国统一大市场、追求高质量发展去解决的问题。

澎湃新闻：疫情三年，对各区域经济格局是否进行了重塑？疫后应当如何尽快恢复区域经济活力？

陆铭：我不认为疫情对于区域经济有深刻的影响，短期里一些地方经受比较严重的疫情影响，导致企业倒闭、劳动力失业等问题，人口有相应的负增长，但这种冲击放在人类历史里，是一个比较短期的冲击。随着时间推移，一些引起区域和城市发展的长期因素，就会占到更加重要的地位来决定城市发展的路径。长期来看，经济的自然地理条件和规模经济效应仍然是主导城市发展的最为重要的力量。

与其关注疫情对于区域经济格局的影响，还不如关注疫情对于线上技术的加快推进所产生的作用，以及对于人类的生活方式、城市的管理方式所产生的持久影响，这些可能对我们的影响要大于疫情本身的冲击所带来的影响。

一些产业的数字化转型方面，疫情是一个加速器。而疫情过程中暴露出来的漏洞，是改善城市治理的契机。现在的关键是各个地方是不是意识到了要转危为机，能够去持续克服城市治理当中存在的问题。全国各地可能还会存在各方面表现的差异，还需要我们拭目以待。

当前中国已经对疫情管控措施有所调整，我认为不出意外的话，2023年应该是中国经济全面反弹的时期，各级地方政府应该抓住这个机遇，把失去的三年补回来，尤其是对受疫情冲击比较大的中小企业特别是消费服务行业，要出台更有力的政策，加快复苏。

在前些年实施的一些一刀切式的管制政策，我认为在2023年应该调整为休养生息，能够让企业切实感受到政府对于企业的扶持，形成更为稳定的政策预期。

其中最为重要的保障就是加快法治中国的建设。只有法治才能给行政权力加上最后一道约束力，能让人民群众和企业在法治的基础上建立信心。

澎湃新闻：从历史来看，还有怎样的公共事件可能会影响区域经济格局？

陆铭：如果从短期来讲，对于区域经济发展产生影响的因素还是挺多的。除了疫情，还有战乱、社会动荡，包括重大的自然灾害，比如地震、台风也会对区域经济发展产生影响。但这些影响都是短期的。

把时间拉长来看，真正能够对于城市发展的路径产生深远持久影响的主要是两个方面，一个是技术，一个是制度。比如飞机加油技术，使得飞机航行里程增加，就让加拿大纽芬兰这样曾经作为欧洲到美国中转加油的城市失去了一个发展动力。这种技术变革也会对城市产生影响。

从技术角度来讲，真正能够影响全人类发展空间布局的，为数不多，主要就是人类从陆上贸易为主转向水运贸易为主。这个时间节点，在唐宋时期，水上运输成本逐渐下降，开始取代陆上运输。后来又来了大航海时代，贸易逐渐转向以海运为主，这对世界城市发展格局产生深远影响。一直到今天，我们仍然处在一个航海时代，除此之外，针对城市发展格局产生重大影响的，就没有那么多了。当然你若看单独城市发展本身，而不是看城市间布局的影响，那有很多因素，比如高楼大厦的建造技术，地铁的建造技术，汽车的普及等等，影响也是比较深远的。

另一个是制度。中国的改革开放对于城市格局影响是比较大的。十一届三中全会之前，中国实施了30年的计划经济时期，伴随着封闭经济，没有太多的国际贸易。在计划经济时期，通过行政力量把中国的经济布局往内陆地区和东北地区进行引导。改革开放后，沿海地区尤其是东南沿海地区，在全球化的浪潮之下，又重新获得了发展的自然地理条件优势，更好地融入了以海运为主导的全球化进程，这对中国区域经济格局影响是深远的。

一直到今天，我们仍然是在一个市场化、全球化、现代化进程所导致的区域经济发展格局的变迁中。这也是当前很多计划经济时期遗留下来的思想观念和传统体制很难去适应发展的长期趋势的原因。但历史已经走到了今天，我们只能去顺应市场化、全球化和现代化的进程。

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